В понедельник, 20 мая, действующий президент Украины Петр Порошенко передает полномочия новоизбранному главе государства Владимиру Зеленскому. Полномочия, но не политический вес. За пять лет президентства Петр Порошенко делегировал членов своей команды и просто людей, разделяющих его взгляды на принципы управления страной и будущее Украины, во все возможные органы власти. Благо, закон не только позволяет, но и обязывает президента это делать, пишет СЕГОДНЯ.
Возможности не безграничны
Обращаясь с речью к своим сторонникам после поражения на президентских выборах, Петр Порошенко заявил, что не уходит из политики. Имелась в виду, конечно, прежде всего, парламентская деятельность в Верховной Раде будущего созыва, куда политическая сила президента, несомненно, пройдет. Но не только.
Тысячи чиновников, назначенных при Порошенко, остаются на своих должностях и будут оставаться еще, как минимум, некоторое время: как показывает практика, быстро закрыть «кадровый вопрос» на всех уровнях довольно проблематично. В свое время Петру Алексеевичу оппоненты пеняли, что позиции глав РДА в некоторых районах были не закрыты даже по истечении нескольких лет после его победы не выборах. Владимир Зеленский, не имеющий за собой серьезной, развитой политической структуры, а значит, проверенных людей во всех уголках страны, наверняка столкнется с проблемой поиска кадров при назначениях на низовых уровнях. А до того момента, пока кандидатуры в новые главы районов будут найдены, руководить на местах будут люди, назначенные Порошенко.
Также не следует забывать, что в условиях парламентско-президентской республики, коей является Украина, подавляющее большинство назначений, осуществляемых главой государства, – продукт политического компромисса, договоренностей либо наличия лояльного большинства в парламенте. Де-юре президент весьма ограничен в своих возможностях. Даже глав обл- и райадминистраций глава государства назначает и увольняет по представлению Кабмина. Можно вспомнить апрельский демарш одесского губернатора Максима Степанова, отказавшегося выполнять указ президента об его отставке на том основании, что указ был подписан без соответствующего представления правительства.
Разумеется, после вступления в должность Владимиру Зеленскому в этом плане будет проще. Хотя бы потому, что закон предусматривает: руководители администраций назначаются на период полномочий президента и выполняют обязанности до назначения их преемников новым главой государства, вступившим в должность. Но вот чтобы назначить этих новых руководителей, президенту, как уже отмечалось, придется договариваться с Кабмином. И так по многим позициям.
Кого выбирает сам президент
По сути, «чистых» кадровых позиций, на которые глава государства может назначать свои кандидатуры без оглядки на кого либо, не так уж и много. Это структура Администрации президента, структуры Совбеза, СБУ и Минобороны. При этом глав СБУ МО утверждает парламент, а заместителей СБУ, к примеру, – президент по представлению главы СБУ). За президентом также остается кадровая политика в сфере внешнеполитической деятельности. Однако главу МИД по представлению президента также должен утвердить парламент. Даже назначить посла Украины в какой-либо стране без получения соответствующего предварительного согласия этой страны (т.н. агремана) президент не может. Также лишь при согласии парламента президент может назначить и уволить генпрокурора. Среди «прямых» кадровых полномочий президента, закрепленных в Конституции, – право назначать половину состава Совета НБУ и Нацсовета по вопросам телевидения и радиовещания, а также треть состава Конституционного суда – после конкурсного отбора.
Среди кадровых полномочий, напрямую закрепленных за президентом, есть множество малозаметных, но важных и влиятельных позиций. К примеру, президент имеет право назначить двух из 21 членов Высшего совета правосудия, определенную часть членов конкурсных комиссий, утверждающих кандидатуры в госорганы (к примеру, конкурсных комиссий НАБУ, ГБР, НКРЭ). И так далее.
Разумеется, часть кадровых позиций в рамках своих конституционных полномочий новый президент Владимир Зеленский закроет оперативно. Часть позиций будут закрыты по мере изыскания кадровых ресурсов и заключения политических договоренностей с центральными органами власти и региональными лидерами.
Где останутся «люди Порошенко»
Однако есть кадровые позиции, изменить которые глава государства не может даже при наличии желания. К примеру, новый президент не может уволить без основания (а Конституция предусматривает исчерпывающий перечень таких оснований) назначенного прежним президентом судью Конституционного суда Украины. При этом судья КС назначается сроком на семь лет. Таким образом, назначенные президентом Порошенко судьи продолжат работу при президенте Зеленском. То же самое касается других кадровых позиций в различных органах власти, пребывающих в сфере компетенции президента, относительно которых Конституция или законы предусматривают конкретные сроки полномочий и четкие основания для увольнения.
Более того, некоторые законы содержат буквальные «предохраниители» для чиновников на случай смены главы государства. Так, к примеру, в законе «О телекоммуникациях» прямо говорится, что «не могут быть основаниями для освобождения главы или члена Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере связи и информатизации, приобретение полномочий новоизбранным президентом Украины». При этом закон определяет срок полномочий членов комиссии, назначаемых президентом, в шесть лет. Таким образом, тот же Юрий Артеменко, назначенный на днях президентом Петром Порошенко в этот орган, имеет все шансы пребывать в этой должности на протяжении всей нынешней каденции Владимира Зеленского.
Некоторые политологи видят вероятность конфликтов в такой ситуации.
«Мы уже видим какие-то интересы тех или иных групп в окружении Зеленского. В том числе интересы кадровые. Но если новый президент будет претендовать на кадровые перестановки там, где его полномочия ограничены или вовсе не подтверждены законом, думаю, это будет бесперспективно, – отметила в комментарии сайту «Сегодня» политолог Олеся Яхно. – Равно как бесперспективно говорить с парламентом словами ультиматумов. Депутаты будут голосовать за кандидатуры, предложенные Зеленским, тогда, когда они будут понимать логику и мотивацию президента. То есть не только кого он хочет видеть в той или иной должности, но и что этот человек будет делать на этой должности, что хочет сделать в этой конкретной сфере президент», – отметила политолог.
Надолго ли влияние?
Так гарантируют ли «кадры» вес Петра Порошенко в будущем? Мнения экспертов по этому вопросу разнятся.
«У Петра Алексеевича, как я думаю, возможности влиять на процессы в государстве после отставки будут, – считает политолог Вячеслав Потапенко. – На Порошенко – не как на президента, не как на лидера политической силы, а как на конкретного человека – завязаны множество связей, обязательств, личных отношений. Причем как в Украине, так и за рубежом. И при желании он сможет влиять, к примеру, на голосования в парламенте больше, чем действующий президент или глава какой-то небольшой фракции», – отмечает эксперт.
По его мнению, Петр Порошенко также сохранит сильное влияние как минимум до избрания нового парламента и формирования нового правительства. А возможно, и после, оставаясь одним из самых влиятельных людей страны.
«Конечно, будут попытки оппонентов это влиянием уменьшить. Но он заложил очень серьезные основы под него», – считает политолог.
В то же время другие эксперты считают, что, как минимум, часть чиновников, назначенных при президенте Порошенко, переориентируется на новую власть.
«Да, президенты расставляют своих людей, в том числе в расчете в будущем иметь на них влияние. И Кучма так думал в свое время. Но это иллюзия. Не работает эта схема, – считает политолог Владимир Фесенко. – Это только кажется: расставил людей, и эти люди будут лояльны ко мне. На самом деле «большие» чиновники лояльны к тем, в ком он видят на данный момент руководителя», – сказал эксперт в комментарии сайту «Сегодня».
По словам Фесенко, большинство чиновников служат не конкретному человеку, а государству, действующему руководителю. А также подстраиваются под политическую конъюнктуру.
«Появился новый глава государства, достаточно сильный, – они будут работать на него. Не на того, кто их назначал или при ком их назначили, а на того, кто в данный момент руководит государством», – говорит Владимир Фесенко.
Что касается политических фигур, назначенных на госдолжности, то здесь ситуация несколько иная, отмечает эксперт.
«Кто-то будет ориентироваться на Порошенко и дальше. Это, в основном, его клиентела (форма социальной зависимости в Древнем Риме: взаимные правовые, социальные и экономические обязательства между патронами и клиентами – Ред.). А часто бывает наоборот: политики, особенно пребывающие на высоких должностях, могут переориентироваться на другую политическую фигуру. Не обязательно нового президента, но влиятельную», – сказал Владимир Фесенко.
Есть свои нюансы и в судебной ветви власти. Как отметил Владимир Фесенко, здесь порой более важно не кто назначает, а кто руководит расстановкой кадров. По мнению политолога, влияние на судей, назначенных при Порошенко, может сохранить даже не сам Порошенко, а члены его команды, руководившие расстановкой.
«Но в целом судьи, конечно, тоже будут подстраиваться под политическую конъюнктуру. Ориентироваться на того, кто в данный момент будет иметь большее влияние в стране: президент, премьер, кто-то еще…» – сказал Владимир Фесенко.
Как отметил политолог, у власти есть разные, в том числе «неформальные» способы снять чиновника, который ее не устраивает. К примеру, через судебное решение. По его словам, если же чиновник, назначенный ранее, лоялен и устраивает все влиятельные силы – он будет продолжать сидеть на должности.
Профессор Киево-Могилянской Академии, политолог Алексей Гарань, в свою очередь, отмечает, что в «кадровом вопросе» чрезвычайно важное значение будут иметь парламентские выборы и назначение нового правительства.
«Да, у Порошенко остается часть людей на должностях, и они на них останутся. Но это не будет доминирующая часть. Будет квота Зеленского, квота Кабмина и так далее, – отметил Алексей Гарань в комментарии сайту «Сегодня». – При этом действия людей, назначенных при Порошенко, будут определяться новой политической реальностью. Комбинацией факторов, среди которых и то, что их назначил Порошенко, и то, что действующий президент – Зеленский. И новый парламент, и новое правительство. Все это вместе и будет иметь влияние на них и определять их действия», – сказал Алексей Гарань.
